论美国的“柔性”环境行政执法对我国的借鉴

摘要

环境行政执法是环境管理的主要手段，是行政主体在依法享有环境管理权的前提下，根据职权通过适当的法律手段，从而直接影响环境行政相对人权利义务的一种行政行为。在我国环境行政执法现状中，占据主导地位的威慑式执法方式是以环境违法的高成本使得企业遵守法律，有效的遏制了环境违法，但忽视了企业在环境守法上的高额成本。为了实现环境目标，美国环保局形成了一套“柔性”执法与“刚性”执法相结合的执法机制。通过对美国“柔性”环境行政执法现状和效果的分析总结，指出我国在环境管理上可以适时开展“柔性”环境行政执法，通过加大企业违法行为的处罚力度、建设网络守法援助、强化环境监测等“柔性”执法手段，可以很好地提高我国环境行政执法的效能。

关键词：“柔性”；环境行政执法；美国；借鉴

美国的环境法律体系完善，环境法治高度发达，环境执法机制也很健全。作为美国环境执法的主要机构，美国环保局承担了大部分的环境执法职能，有非常丰富的执法经验。其中“柔性”和“刚性”并用的环境行政执法方式，对美国的执法环境改善作出了巨大的努力。通过研究和分析美国的“柔性”环境行政执法方式，对改革我国现行的环境执法体制有很好的借鉴效果。

一  美国“柔性”环境行政执法的由来与特点

为了对执法力度进行平衡，美国发展了“柔性”环境行政执法。所谓“刚性”执法，

说的是在环保执法 过程当中，提高执法的处罚力度。通过法律的制裁对行政相对人的违法行为进行严厉处罚的方式。整个过程行政相对人处于一个比较被动的局面，在这个执法的模式之下体现的是政府执法的严厉性以及法律对于违法行为的威慑性。

（一）美国“柔性”执法的由来

美国“柔性”执法是“刚性”执法下的产物。如果政府在执法的过程当中总是采取一些相对十分严厉的方式进行执法，那么对于社会就会产生一些相对负面的额赢下你给，因为在十分严厉的执法氛围之下，政府的动作缺乏必要的灵活性，可能在执法的过程当中会引起社会的不满。并且对于社会经济来说，刚性的执法可能会是的整个社会的经济产生一定的影响，企业的经济可能会有此负担锅中弄，尤其是对于一些经济实力并不雄厚的企业来说，在严苛的执法环境之下可能会使得其经济效益降低，就业就会减少，这样一来不仅对于企业家，对于一般的老百姓也会产生一定的负面影响。

在上个世纪八十年代以后，美国的社会状况变动很大，在法律环境方面，社会上更倾向于一种柔性的执法方式，人们认为在这种环境之下，柔性的执法方式对于整个社会的帮助会更大。在这个时间段，美国联邦和一些州环境机构开始缩减在“刚性”环境行政执法项目上的预算，在这个基础之上，精简相关的执法工作人员，这样一来哦执法的成本相比较于以前就有了一个大大的降低，那么在这种情况下，美国具备了推行柔性执法的大环境。

（二）美国“柔性”执法的特点

1.强调环境行政执法过程中的“刚柔”结合

美国完善的环境法律体系，使得美国环境法律的强制性也非常明显。美国法律的高度强制性使得任何人违反法律都要受到法律的追究，在环境领域也是如此。美国环境行政执法机构经费充足，设备齐全，这使得联邦环保部门有足够的能力去执法，“同样，美国联邦环保局下专门的“执法与守法办公室”内设的九个机构以“执法”为核心，根据执法的不同涉及面、功能和环节来设计，随着联邦执法人力资源的几近加倍的发展——从80年代初期的占联邦环境人员的14%，增加到90年代初的25%，正将更多的注意力放在这些资源如何更好的取得成果方面。”[ P168， Cynthia Giles. Next Generation Compliance [R]. The Envi⁃ ronmental Forum， 2013.]明确的执法目的与充足的人员使得“刚性”执法的效果非常明显。执法机构有足够的权限，执法手段也具有十分明显的强制性，执法机构强力的执行力，都是美国在“刚性”执法上的体现。同时，通过自愿环境管制、行政奖励和环境行政指导等方式，可以很大程度上发挥企业的积极性，减少对环境管制的抵触情绪，这样“柔性”的执法方式，使美国的环境行政执法工作取得了很大的成效。

2.强调“柔性”执法中的和缓性

美国环境法为了保证法律的灵活性与合法性，对各种情况采取了针对性的措施。其中在民事责任、行政责任以及刑事责任方面，分别应用了相应的和缓性执法手段。在行为人存在违法行为的可能时，先采取非正式执法手段，提出违法预警，在整体的违法数量上有一个显著的下降，并且也提高了企业通过自己的努力使得环境污染状况不断的下降。在违法的通知没有效果的时候，可以与违法者进行相互的协商，使得最终弄企业和行政机关在观点上能够达成一致，交流会更加的通畅，在这种情况下使得企业的遵纪守法的意识更强。

3.重视环境行政执法过程中公众的力量

在进行法律执行的过程当中，行政机关的作为时间以及作为方式等是十分重要的，为了对外部的环境以及市场的变化做出反应，要对环境进行一定的规制工作。但是政府的调控你那个也不是万能的，一旦政府的调控本身出现一些问题，那么就要发挥法律的规制作用，并且在奇特力量相互制约的基础之上，使得整体的效果达到最佳。在美国执法环境不断改善的过程当中，公众的参与也是十分的重要，因为公众对于执法环境的支持和推进使得整个进行进展的顺利很多。在上个世纪五十年代之后，美国整体社会处在一个相对忧虑的环境当中，出现这种情况的原因 就是整个社会的污染问题，通过国家机关的组织，公众“参加检查不法行为的活动；与违法者进行谈判；评论政府的执法行为并提出建议；根据法律赋予的的诉讼权对违法者提起诉讼或者对不执行法律规定的政府提起诉讼。”这些都从一定程度上对美国“柔性”环境行政执法产生了作用。

二 美国“柔性”环境行政执法的内容

美国环保局的“柔性”执法机制主要通过守法援助、守法监察以及环境审计政策三种手段实施。

（一）守法援助

守法援助在美国环保执法的过程当中，通过培训等方式对执法效益不断提高的一个过程，通过这个过程使得社会对象能够遵守相关的法律法规。从服务层级的角度来说，通过守法援助之后，相关的数据信息库就会建立起来；国家相关的办事机关在法律的引导之下进行培训班的举办以及网络工具的开发等等工作，通过这样的方式，解决一部分任务；就环保局的体系来说，在上个层级环保局的指引之下，相关的环保低层次的办公室可以根据上级领导的知识，进行相关的讲座以及培训等等。这样一来不仅促进了美国法律的实施，而且对于全国的环境问题都可以引起大众的关注，使得最终达到环境质量改善的效果。

（二）守法监察

守法监察指的是在执法的过程当中，国家相应的部分对相关的执法活动进行关注的去你赶快来。美国在这方面启动了调查监督等等四十四个项目。随着这项工作的不断深入，因为有违法行为的被管制者因为受到了刚性执法的管制，改变了自己的违法行为。这体现的正是执法与监察之间的十分密切的关系。在美国环保局引发的相关文件当中，对监察的相关工作进行了进一步分同意，其内容主要是对关注的场地进行有规律的检查。“预备”是检查工作的第一项程序，主要就是政府的相关工作哦人员，与场地的负责人或者代表人进行交流或者做报告等等。在实践当中，政府可能会为了解决一个特定的问题而制定一些特定的方法，举例来说，为了改变一个河流的水域状况或者对周边的工厂进行相应的污染 检测，并且乐意为生态大气的治理开展有些相应的活动，这些都属于检查的范围。记录审查说的则是在进行检查的过程当中，并不是一定要去现场进行查看。与检查不同，调查是对特定对象的行为进行的评估，这项工作一旦开启就会连续持续几周。

三 美国“柔性”环境行政执法对其社会的影响

（一）“柔性”环境行政执法的良性影响

1.美国普遍环境守法意识的提高

经过多年的积极严厉的环境行政执法和不断的环境社会运动，不论是美国公民个人还是企业，守法状况有了喜闻乐见的改观。一些公司的管理者已经将社会规范化和环境价值观作为人生价值观和个人规范，这些观念上的改变反应了美国环境守法意识的增强，普遍提高了环境守法水平。尽管环境行政执法力度有所降低，多数人也会自愿自觉遵守环境法规。

2.市场增强环境守法驱动力量

在一些公司企业将环境守法和社会规范化为人生价值观和个人规范的同时，美国消费公众的态度也渐渐发生了极大的转化。企业在消费者观念转化间看到了重要的商业价值，对绿色产品的偏好和对企业环保形象的重视，无形中成为企业遵守环境法的一种市场力量。

3.企业内部加强对环境管理的重视

由于企业的环境守法意愿和驱动环境守法的市场力量增强，为了避免严厉的惩罚，多数企业都更加重视起了企业内部的环境管理。环境污染基本上都来自于日常的生产经营活动，环境执法机构无法做到持续地监测每一个企业的日常生产经营情况，因此，怎样能更加有效地实现环境保护的目的，企业内部的环境管理和控制会比环境行政执法活动显得更加重要和有效。企业的内部环境管理水平提高了，环境行政执法机构就无需花费更多的精力来升级“刚性”环境行政执法手段对企业的环境违法行为进行威慑。

（二）美国“柔性”环境行政执法的恶性影响

1.环境行政执法的不一致性

作为环境行政执法的重要原则之一，同等环境下同等对待是一致性的首要含义。在环境行政执法方面，一致性体现在处于相同境遇的监管相对人是否被同等性的对待。执法是否一致性，对确保执法公信力和对法律的自愿遵守有重要意义，特别是在环境行政执法方面，这决定了环境法的遵守是否具有意义。企业在遵守环境法的过程中，涉及到了购买污染控制设备和投资相关其对环境守法，这些都对企业在市场上的竞争能力有重大的影响，不公平不充分的执法会使他们处于不利的竞争地位，从而会大大削弱企业环境守法的自愿性。“柔性”环境行政执法主要是通过谈判合作的方式来解决违法问题，容易产生环境行政执法上的不一致。

2.易形成环境规制俘获

“规制”是日本学者对英文“regulation”的翻译，指社会公共机构依据既定的规则对构成特定社会的个人或者经济主体的活动所进行限制，[ P19，[日]植草益著：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版.] “俘获”（caputre）是由美国学者Marver H. Bernstein在20世纪50年代创造的，[ P108， Matthew D.Zinn， Policing Environmental regulatory Enforcement: Cooperation， Capture， and Citizen Suits，21 Stan. Envtl.L.J.81（2002）.]“主要是指规制机构与被规制企业之间合谋以损害社会公共利益的现象，行政监管相对人通过俘获行政执法机关相关人员，从而使他们在执法制定和实施过程中对他们有意识的进行偏袒和保护，有的还形成利益共同体，使行政执法背离了公平，合理等价值取向。”[ P52， 杜传忠：《新规制经济学的规制俘获理论及其对我国的借鉴意义》，《东岳论坛》2005年第1期.]“柔性”环境行政执法过程中，执法人员往往是以一个教育者、咨询者的身份出现在行政监管相对人面前，处于一种较为亲密的合作关系，这种执法方式有利于营造融洽的执法氛围，但也让执法人员对“刚性”执法形成了怠堕，看法观点的相一致性容易造成忽略或容忍一些重要的违法行为。而一旦形成了这种环境规制俘获，出现执法机关执法不严或执法不利的可能性就会增加。

美国“柔性”执法可能会出现的种种问题，都表明现阶段单一的环境行政执法模式难以保障环境法的高度落实。美国环境守法完善离不开“刚性”执法与“柔性”执法两者互相结合，互相补足。两者互相平衡，“柔性”执法有效的缓和了“刚性”执法的严厉性，增加了灵活性和合理性，“刚性”执法是“柔性”执法有效性的前提和基本保障。可以通过完善相应的制度来解决美国“柔性”环境行政执法造成的一些恶性的影响。

四 我国环境行政执法现状

从当前我国的整体的法律体现来说，相关的框架已经基本形成。但是相比较于美国，还是存在着一些问题，突出表现在以下几点：

（一）环境保护执法困难

就基层环保部门来说，受到地方上执法以及标准不一的影响，各个区域之间的差异很大。对于违法相关的环境保护法的规定的行为，应当按照行政法等行管法律进行罚款或者取缔的各种措施的采取。但是实际情况是，国内很多的区域为了地区的经济发展以及相关领导的政绩，对GDP的追求高于一切，存在着政府明知企业有一些违法行为，但是仍然怠于执法。更甚者，有些地方为了引入一些适应本区域发展的企业，主动降低环保标准，吸引企业入驻。这就更执法带来了很大的阻碍。

（二）环境行政执法缺乏有力的监督

在执法监督方面，虽然我国确立了国家监督体系，但是现实当中还是存在着一些不可忽视的问题：首先是权责不明，其次则是行政交叉，甚至出现自我监督的情况。从国家整体的环保体系的建设来说，存在着有法不依执法不严的情况。在这种执法主体相对混乱的情况之下，出现相互推诿以及“踢皮球”的情况就是必然的了。只要相关的部门在国家治理秩序的框架当中进行相互协作，使得环保执法的局面变得更加清晰，才会对我国整体的环保工作发挥正面的积极作用。

五 美国的“柔性”环境行政执法对我国的借鉴

美国环境行政执法通过软硬兼施的方法，为美国的环境改善作出了贡献。同样，我国可以适当适时的进行环境行政执法改革。如何顶着经济下行压力，改善“有法难依”的局面。在新的环保法律实施之后，我国的执法成绩有了一个十分明显的提高。在国家的处罚标准更加细化以及处罚力度不断加大的环境之下，整体的环保工作有了跟大的进展；但是，为对相关的法律及进行进一步分落实还需要通过各方面的协调，不断提高执法的灵活性，不断降低执法成本提高执法的效益。要达到这个目的，仅仅完善立法是远远不够的，还需要通过权力结构的优化以及权力监督的完善对当前状况进行不断的改变。具体概括为以下几点：

一是加大处罚力度。在实践当中，一些企业宁愿受罚也不愿治污，这种情况恰恰是由现阶段我国法律责任较轻，守法成本大于违法成本的现象引起的。

二是适当的“柔性”执法。在互联网的大背景之下，数据的发展为执法的科学化带来了便利。在欧美一些国家当中，通过数据的应用使得守法比违法更加容易，在这个体系当中，柔性执法发挥的作用很大。对相关经验进行学习可以发现，相关的经验突出的表现在以下几个方面：第一，柔性执法使得执法的工作更加灵活，通过柔性的方式，比如培训以及座谈等使得企业本省萌生更高层次的守法意识；第二，柔性的执法方式使得政府的执法针对性更强，通过数据分析，政府可以对企业的过往守法记录有一个清晰的把握，这样一来可以减少现场检查等工作的时间以及次数，降低执法成本；第三，柔性执法可以使得相关数据公开，提供公众关注的途径使得企业在违法的过程当中增加压力，使其违法的成本升高。

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